Thứ Ba, 9 tháng 3, 2021

20210310. CHUYỆN TRƯỚC THỀM SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI

 ĐIỂM BÁO MẠNG

NHỮNG ĐẠI ÁN ĐẤT CÔNG SẢN VÀ CHUYỆN LUẬT ĐẤT ĐAI TRƯỚC THỀM SỬA ĐỔI

KIÊN TRUNG / TVN 7-3-2021

Năm 2020, những đại án liên quan tới đất công sản lần lượt được đưa ra xét xử. Nhiều quan chức phải trả giá do buông lỏng quản lý.

Những đại án ấy khiến Nhà nước vừa mất tiền, vừa mất cán bộ. Luật Đất đai 2013 sau 10 năm đi vào cuộc sống đã bộc lộ những hạn chế, đã đến lúc xem xét để sửa đổi.

Tuần Việt Nam trò chuyện với GS Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT.

Bài 1: Đất đai sở hữu toàn dân nhưng ai có quyền quyết định?

Theo GS Đặng Hùng Võ, pháp luật quy định đất công, bất động sản công thuộc sở hữu toàn dân nhưng trao thẩm quyền định đoạt cho một số cương vị lãnh đạo thuộc bộ máy hành chính.

Những đại án đất công sản và chuyện luật Đất đai trước thềm sửa đổi
GS Đặng Hùng Võ: Cần hoàn chỉnh khung pháp luật trong xây dựng, thẩm định, phê duyệt các dự án BT dựa trên “đổi đất lấy hạ tầng”

“Như vậy, khi bộ máy hành chính có quyền quyết định cả về đất đai và giá trị đất đai thì có thể bị lợi ích chi phối, lúc này chỉ trông chờ vào đạo đức của người có thẩm quyền quyết định.

Trong cả lý luận và thực tiễn, người ta đã chỉ ra rằng rủi ro tham nhũng luôn xuất hiện tại những nơi mà quyền lực quyết định không được kiểm soát, nhất là khi thực thi quyền quyết định tạo ra được lợi ích cho một nhóm người nào đó”.

Hai hệ quả tất yếu

Thưa ông, đất công sản thời gian qua được quản lý như thế nào?

Ở các nước có thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, pháp luật minh định rất cụ thể về đất công và đất tư. Đất công là đất thuộc sở hữu nhà nước, còn đất tư thuộc sở hữu của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân hay một cộng đồng nào đó. Vì vậy, quản lý đất đai tại các quốc gia này khá giản dị.

Đối với đất công, pháp luật đã đặt ra các quy định rất chặt chẽ khi Nhà nước đưa đất công vào thị trường, tức là quá trình Nhà nước bán đất công cho khu vực tư sử dụng. Cách thức được áp dụng là phải định giá theo giá thị trường làm cơ sở để đấu giá đất.

Việc đưa đất công vào thị trường chỉ xảy ra khi có “sốt” đất mà Nhà nước phải quyết định tăng cung để giảm “sốt” hoặc Nhà nước bảo đảm cung đất cho quy hoạch phát triển.

Những đại án đất công sản và chuyện luật Đất đai trước thềm sửa đổi
Luật Đất đai 2013 sau 10 năm đi vào cuộc sống đã bộc lộ những hạn chế, đã đến lúc xem xét để sửa đổi

Từ phía ngược lại, họ cũng có quy định chuyển đất tư thành đất công thông qua cơ chế Nhà nước chiếm giữ đất đai bắt buộc (ta gọi là Nhà nước thu hồi đất). Tất nhiên, họ chỉ sử dụng cơ chế này khi cần sử dụng đất tư vào mục đích công cộng vì lợi ích toàn dân.

Ngoài ra, việc quản lý đất đai chủ yếu là cung cấp các dịch vụ hành chính công phục vụ các giao dịch đất đai trong khu vực tư như chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, cho thuê, thế chấp, góp vốn.

Ở nước ta, pháp luật hiện hành gồm cả pháp luật đất đai và pháp luật quản lý, sử dụng tài sản công đều coi đất đai là tài sản công và quyền sử dụng đất là quyền tài sản của người sử dụng.

Pháp luật không có phân biệt gì giữa trường hợp quyền sử dụng đất thuộc khu vực công (như đất công nói ở trên) và quyền sử dụng đất thuộc khu vực tư (như đất tư nói ở trên).

Mặt khác, pháp luật hiện hành của ta lại đi theo hướng tăng cường quyền lực cho các cơ quan hành chính trong việc quyết định đối với đất đai và các tài nguyên thiên nhiên.

Các cơ quan hành chính có quyền lực mạnh hơn trong các quyết định về đất đai sẽ dẫn tới 2 hệ quả tất yếu. Một là cơ hội tham nhũng về đất đai cao hơn vì tham nhũng là hệ quả của quyền lực không được kiểm soát. Hai là cán bộ có thẩm quyền quyết định về đất đai rơi vào vòng lao lý khi tham nhũng bị phát hiện.

Từ các thực tiễn tốt trên thế giới, pháp luật đất đai ở ta cần phải sửa gấp để minh định được khái niệm quyền sử dụng đất thuộc khu vực tư và quyền sử dụng đất thuộc khu vực công.

Cách thức quản lý đối với 2 loại quyền sử dụng đất này và chuyển đổi giữa chúng cũng đơn giản hơn. Tiếp theo là phải áp dụng hệ thống quản trị đất đai tốt để kiểm soát việc thực thi quyền lực quyết định về đất đai của các cơ quan nhà nước.  

Hoàn chỉnh khung pháp luật

Một số địa phương đã tận dụng lợi thế tối đa của hình thức đầu tư công tư (PPP); đầu tư theo hình thức đổi đất lấy công trình, địa phương có được công trình và hoán đổi bằng đất cho nhà đầu tư. Tuy nhiên, một số địa phương chấp nhận để có công trình thì mất đất vàng. Vậy để Nhà nước có lợi ích tối đa, cần đặt ra vấn đề gì trong quản lý?

Những đại án đất công sản và chuyện luật Đất đai trước thềm sửa đổi
Cựu Thứ trưởng Bộ Quốc phòng Nguyễn Văn Hiến hầu tòa liên quan đến đại án sai phạm trong quản lý đất đai thời điểm đương nhiệm

Trước năm 2007, cơ chế này được mang tên “sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng”, gọi tắt là “đổi đất lấy hạ tầng”. Đến năm 2004, nghị định số 181/2004/NĐ-CP đã xóa bỏ cơ chế này.

Đến năm 2007, cơ chế đầu tư đối tác công tư (PPP) được du nhập vào Việt Nam. Các nhà đầu tư và chính quyền nhiều địa phương cấp tỉnh đã tiếp tục cho “đổi đất lấy hạ tầng” dưới tên mới là các dự án xây dựng - chuyển giao (BT).

Theo tên BT, các nhà đầu tư lập dự án xây dựng hạ tầng và đề nghị đổi công trình hạ tầng này bằng một khu vực đất đã xác định nào đó.

Dư luận thực tế đã phản ánh nhiều bức xúc về tình trạng giá trị đất đai đem đổi lấy hạ tầng cao hơn giá trị công trình hạ tầng rất nhiều. Tức là trong câu chuyện đổi chác này, Nhà nước có đất đem đổi bị thua thiệt, nhất là khi giá trị đất đai tăng lên do hạ tầng mang lại không được tính cho bên có đất. Từ phía quản lý, Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước đã thực hiện thanh tra, kiểm toán nhiều dự án BT và dự án nào cũng có sai phạm.

Xem xét về mặt pháp luật, cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” đã được thực hiện từ 1992, nhưng khi nhìn vào khung pháp luật thì khoảng trống vẫn rộng hơn khoảng được quy định. Luật Đất đai 2013 không có quy định gì về tính toán giá trị đất đai đem đổi.

Những đại án đất công sản và chuyện luật Đất đai trước thềm sửa đổi
Khu đất số 67 Ngô Thì Nhậm, Hà Nội vừa được kiến nghị chuyển Bộ Công an điều tra. Ảnh: Đoàn Bổng

Một vài quy định về tính toán giá trị trong các dự án BT được đưa vào luật Quản lý, sử dụng tài sản công. Một số quy định chủ yếu về dự án BT lại được quy định tại nghị định của Chính phủ hướng dẫn thực hiện luật Đầu tư công đối với các dự án đầu tư PPP. Đến nay, Quốc hội đã thông qua luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư nhưng văn bản vẫn chưa được ban hành.

Như vậy, vấn đề cần làm lúc này là hoàn chỉnh khung pháp luật trong xây dựng, thẩm định, phê duyệt các dự án BT dựa trên “đổi đất lấy hạ tầng”.

Phụ thuộc vào đạo đức cán bộ

Nhiều địa phương như Thái Nguyên, Cao Bằng… chủ động chuyển đổi trụ sở cơ quan nhà nước ra khu vực hành chính mới, tập trung. Trụ sở cũ ở vị trí đất vàng được chuyển đổi sang mục đích thương mại, tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, không phải địa phương nào cũng thực hiện được đúng theo mục đích đặt ra. Nhiều khu đất vàng vẫn rơi vào tay tư nhân. Theo ông, cần đưa ra yêu cầu gì trong công tác quản lý, giám sát thực hiện?

Việc sắp xếp lại mặt bằng sử dụng các tài sản công gắn liền với đất dưới dạng trụ sở của các cơ quan nhà nước là một trong những nội dung quan trọng của quản lý tài sản công.

Về mặt tài chính đất đai, đây là bài toán vốn hóa đất công dưới dạng sắp xếp lại việc sử dụng đất công sao cho tiết kiệm, phần dư ra được đưa vào thị trường nhằm thu tiền cho ngân sách.

Chủ trương sắp xếp lại việc sử dụng đất đô thị là hoàn toàn đúng, nhưng khoảng trống của các quy định pháp luật về triển khai còn khá lớn. 

Ngay như một số bộ đã chuyển trụ sở nhưng đất đai tại địa điểm cũ vẫn không trả để sử dụng vào mục đích khác. Một số đơn vị dịch vụ công vẫn chiếm giữ đất đai rộng hơn nhu cầu sử dụng, phần dư để cho thuê thu riêng…

Quá trình triển khai sắp xếp lại việc sử dụng bất động sản công trong hoàn cảnh pháp luật thiếu cụ thể phụ thuộc vào đạo đức cán bộ rất nhiều.

Bài 2: Vì sao quan chức vướng vòng lao lý liên quan đến đất vàng công sản?

Thưa giáo sư, ông đánh giá thế nào về cách thức chiếm dụng đất công, tài sản công qua các vụ đại án Phan Văn Anh Vũ, các doanh nghiệp thuộc Bộ Quốc phòng, vụ Thủ Thiêm…?

Như đã trao đổi, pháp luật quy định đất công, bất động sản công thuộc sở hữu toàn dân nhưng trao thẩm quyền định đoạt cho một số cương vị lãnh đạo thuộc bộ máy hành chính.

Trong cả lý luận và thực tiễn, người ta đã chỉ ra rằng rủi ro tham nhũng luôn xuất hiện tại những nơi mà quyền lực quyết định không được kiểm soát, nhất là khi thực thi quyền quyết định tạo ra được lợi ích cho một nhóm người nào đó.

Như vậy, khi bộ máy hành chính có quyền quyết định cả về đất đai và giá trị đất đai thì có thể bị lợi ích chi phối, lúc này chỉ trông chờ vào đạo đức của người có thẩm quyền quyết định.

Thực chất, chế độ công hữu về đất đai nên được coi như một chủ trương chính trị, việc đưa đất đai vào thị trường phải dựa vào giá trị quyền sử dụng đất thuộc quyền tài sản của người sử dụng đất.

Vì sao quan chức vướng vòng lao lý liên quan đến đất vàng công sản?
Phan Văn Anh Vũ - bị cáo trong đại án tham nhũng đất đai khiến một loạt quan chức vướng vòng lao lý

Sự tồn tại song song của chủ trương chính trị và giải pháp thị trường về đất đai đã tạo nên khoảng trống pháp luật nhất định để những cán bộ nhà nước có thẩm quyền quyết định rơi vào tham nhũng trong những quyết định về đất đai.

Mặt khác, luật Đất đai 2013 cũng tạo nên một thể chế quản lý đối với một số loại đất không được quản lý cụ thể của hệ thống quản lý hành chính của Chính phủ.

Đó là đất quốc phòng, đất an ninh, đất khu kinh tế, đất khu công nghệ cao, đất xây dựng sân bay. UBND cấp tỉnh giao cả một khu vực đất lớn cho tổ chức của nhà nước, rồi tổ chức đó chịu trách nhiệm giao, cho thuê tiếp đối với những tổ chức, cá nhân cụ thể.

Theo thể chế này, cựu Đô đốc Hải quân Nguyễn Văn Hiến mới có thể thực hiện thẩm quyền quyết định rồi giải thích rằng mình thiếu hiểu biết về pháp luật đất đai.  

Những vụ án lớn khác liên quan đến đất đai như “Phan Văn Anh Vũ và UBND Đà Nẵng, TP.HCM” hay “Thủ Thiêm”… đều thể hiện sự lệch lạc về giá trị đất đai phía sau các quyết định của cán bộ nhà nước có thẩm quyền.

Luật Đất đai 2013 đã có quy định tại điều 199 và 200 về xây dựng và vận hành cơ chế quản trị tốt để kiểm soát quyền lực quyết định về đất đai. Rất tiếc, luật này đã thi hành được 6 năm nhưng 2 điều trên vẫn nằm yên trên giấy.

Vậy nên việc các đại án tham nhũng về đất đai đã xuất hiện và còn tiếp tục xuất hiện cũng không phải là chuyện lạ.

Quy trình mua đất công hoàn toàn khác mua đất tư

Tại tòa, cựu Thứ trưởng Bộ Quốc phòng Nguyễn Văn Hiến nói không có chuyên môn về kinh tế, chưa qua trường lớp quản lý về kinh tế nên để xảy ra những sai phạm. Phan Văn Anh Vũ cũng cho biết, việc sở hữu được các tài sản đất công là do mua bán chứ không phải là xin - cho. Ý kiến của ông?

Vì sao quan chức vướng vòng lao lý liên quan đến đất vàng công sản?
Khu đô thị mới Thủ Thiêm, TP.HCM 

Tại một cương vị lãnh đạo cao cấp, nếu tự thấy mình còn thiếu tri thức thì không nên quyết định. Nếu cần phải quyết định thì cũng có nhiều cách tham vấn các chuyên gia có trình độ để biết cần quyết định thế nào cho phải.

Như trên đã nói, chúng ta cũng cần xem lại thể chế quản lý khi giao cả một khu vực đất rộng cho quốc phòng và các cán bộ có thẩm quyền của quốc phòng quyết định cụ thể việc phân chia khu đất, định đoạt cụ thể việc sử dụng từng thửa đất.

Nhiều đơn vị quốc phòng có thành lập bộ phận giúp việc về đất đai nên cũng hạn chế được sai sót; nhiều đơn vị cứ thực hiện thẩm quyền theo ý mình, như Quân chủng Hải quân chẳng hạn, nên rơi vào trái pháp luật cũng là chuyện dễ hiểu.

Đối với vụ án Phan Văn Anh Vũ, cách giải thích của bị cáo là mua tài sản đất công chứ không phải xin cũng chỉ là ngụy biện. Ở tất cả các nước, quy trình mua đất công hoàn toàn khác với quy trình mua đất tư.

Quy trình mua đất công được quy định rất chặt chẽ theo thể chế quản trị tốt với các yêu cầu công khai, minh bạch; được tổ chức, công dân giám sát; trách nhiệm giải trình của tổ chức nhà nước thực hiện bán tài sản công.

Ở nước ta, việc chuyển nhượng mọi bất động sản công vào thị trường đều phải thông qua đấu giá. Không thể thực hiện theo cơ chế “tư túi” giữa cán bộ nhà nước có thẩm quyền quyết định về tài sản công và một doanh nhân muốn có tài sản công đó.

Khi quy trình thực hiện được xác định là trái pháp luật thì các bên liên quan đều phải chịu trách nhiệm về việc tài sản nhà nước bị thất thoát.         

Cần sửa đổi pháp luật đất đai

Nhìn nhận vấn đề về nhân sự, chúng ta vừa mất người, vừa thiệt hại về tài sản công. Bài học rút ra, theo ông, là gì?

Với việc quyết liệt chống tham nhũng trong thời gian vừa qua do Tổng bí thư, Chủ tịch nước phát động, nhiều vụ đại án tham nhũng về đất đai đã được đưa ra xét xử. Hệ quả là nhiều lãnh đạo ở cả trung ương và địa phương đã bị kỷ luật hoặc ra hầu tòa và rơi vào vòng lao lý. Từ đây, có thể nhận thấy một số nhược điểm trong hệ thống:

Vì sao quan chức vướng vòng lao lý liên quan đến đất vàng công sản?
Luật Đất đai 2013 sửa đổi sẽ đặt quyền, lợi ích của người dân lên hàng đầu. Ảnh: Nông dân huyện Cẩm Giàng, Hải Dương trúng mùa cà rốt năm 2021

Một là, hệ thống pháp luật đất đai còn nhiều khoảng trống, làm cho việc quản lý đất đai và tài sản gắn liền thuộc phạm vi công sản không chặt chẽ, dễ gây thất thoát. Do chế độ sở hữu đất đai thuộc toàn dân nên toàn bộ đất đai đều là tài sản công, không phân biệt được khái niệm “đất công” và “đất tư” như ở các nước khác.

Để quản lý tốt, cần đặt ra quy định phân biệt được 2 loại quyền sử dụng đất: quyền sử dụng đất thuộc tài sản công và quyền sử dụng đất thuộc tài sản tư. Từ đó, hình thành thật cụ thể cách quản lý khác biệt.

Hai là, giữa pháp luật đất đai và các pháp luật khác có liên quan (như pháp luật đầu tư, pháp luật xây dựng, pháp luật quy hoạch…) còn rất nhiều xung đột. Từ đây gây ra tình trạng “bó tay” hoặc “lỏng tay” trong áp dụng pháp luật vào quản lý, sử dụng cụ thể.

Ba là, thể chế quản lý về đất đai chưa phù hợp cơ chế thị trường. UBND cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định cả về hành chính, quy hoạch và tài chính là một thể chế tập trung quyền lực quá lớn, quyền lực chưa được kiểm soát và chứa đựng nhiều rủi ro tham nhũng. Tại các nước phát triển, cơ quan hành chính chỉ quản lý hành chính về đất đai, tài chính và quy hoạch về đất đai do hệ thống khác quản lý.

Bốn là, việc tuyển dụng cũng chưa thực sự lựa chọn được các cán bộ có đủ năng lực chuyên môn và đạo đức tốt. Đây là nguyên nhân chính làm cho tài sản công bị “vẫy vùng” thành riêng.

Như vậy, cần sửa đổi pháp luật đất đai sao cho thật chuyên nghiệp; đổi mới thể chế và tổ chức quản lý đất đai sao cho tạo được hiệu quả cao về quản lý, sử dụng; tuyển dụng cán bộ quản lý sao cho thực sự chí công, vô tư.

Kiên Trung 

Người đăng: vào lúc

Không có nhận xét nào:

Đăng nhận xét

Đăng ký: Đăng Nhận xét (Atom)