Thứ Hai, 18 tháng 5, 2020

20200517. BÀN VỀ DỰ THẢO LUẬT PPP

ĐIỂM BÁO MẠNG
DỰ THẢO LUẬT ĐẦU TƯ PPP: CHƯA ĐÁP ỨNG ĐƯỢC KỲ VỌNG
TRẦN NGUYỄN PHƯỚC THÔNG*/ TBKTSG 5-5-2020

(TBKTSG Online) - Việc ban hành Dự thảo luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) đã phần nào đáp ứng được nhu cầu của thị trường khi lĩnh vực này cần có một khung pháp lý ổn định cho các hợp đồng PPP dài hạn được đầu tư quy mô lớn. Tuy nhiên, dự thảo vẫn chưa đáp ứng được kỳ vọng về việc giảm trừ các rủi ro cho nhà đầu tư.
Dự thảo luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) chưa có sự hỗ trợ cụ thể cho các nhà đầu tư, có thể sẽ không thu hút được sự tham gia của họ như mục tiêu đề ra ban đầu. Ảnh: Thành Hoa.
Quan hệ đối tác công tư (PPP) đã được sử dụng rộng rãi ở nhiều quốc gia khác nhau (Anh, Úc, Pháp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, một số quốc gia châu Á) như một hình thức tài chính để xây dựng và vận hành các loại cơ sở hạ tầng khác nhau.
Hàn Quốc là quốc gia đã sớm áp dụng công cụ này, với luật ban hành năm 1994 và kể từ đó, hơn 700 dự án cơ sở hạ tầng đã được tài trợ thông qua các hợp đồng PPP, bao gồm một loạt các dự án về đường bộ, đường sắt, cảng, sân bay, công trình nước, trường học, nhà ở xã hội, bảo tàng...
Tuy nhiên, nhiều vấn đề đã nảy sinh trong quá trình ký kết, thực hiện hợp đồng PPP.
Ví dụ như các nhà đầu tư không kiếm được mức lợi nhuận tương ứng với rủi ro phải chịu vì các khoản lãi đó chưa đáp ứng các điều kiện thị trường tài chính khác nhau.
Do đó, các quy định về hợp đồng PPP cần được sửa đổi để mang tính khả thi cao hơn. Mặt khác, những yếu tố khác cũng có sự ảnh hưởng nhất định đến hợp đồng PPP như tính chất ngược chu kỳ của dòng tiền PPP có mối tương quan nghịch giữa điều kiện kinh tế vĩ mô và chỉ số chi phí đối với các dự án PPP;
Dòng tiền PPP có mối tương quan tích cực với mức chênh lệch của các cổ phiếu có tỷ lệ BTMR (hệ số giá trị sổ sách/giá trị thị trường - Book-To-Market Ratio) cao; và dòng tiền PPP cũng cho thấy mối tương quan tích cực với mức chênh lệch đối với các cổ phiếu có giá trị nhỏ.
Về mặt thỏa thuận, Điều 47 của Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) đưa ra các nội dung cơ bản của hợp đồng.
Nói chung, dự thảo chỉ mới đưa ra được các nội dung chủ yếu để các bên thỏa thuận chi tiết hơn. Do đó, mỗi bên cần cân nhắc nhiều trong việc thỏa thuận và chia sẻ rủi ro của mình.
Sẽ có rủi ro trong việc bị lệch nhu cầu thực hiện hoặc phí người dùng thực tế so với dự kiến do doanh thu chỉ phụ thuộc vào dòng tiền được tạo ra thông qua vận hành cấu trúc; và người phải chịu những rủi ro này là chính phủ vì sự đảm bảo thanh toán cố định cho nhà đầu tư trong cả việc xây dựng và vận hành cơ sở.
Một rủi ro quan trọng khác cần được xem xét là rủi ro mặc định mà nhà đầu tư phải đối diện.
Các hợp đồng PPP cần một khoảng thời gian dài cho việc hình thành cũng như xây dựng và vận hành. Có những trường hợp phải mất một vài năm năm để lập kế hoạch dự án ban đầu do độ phức tạp tăng cao.
Ngoài ra, các loại hợp đồng PPP đều phải trải qua một loạt các thử nghiệm và đánh giá của chính phủ. Sau đó, giai đoạn ký kết hợp đồng, chọn nhà đầu tư làm nhà thầu chính, đàm phán các điều khoản hợp đồng,… có thể kéo dài thêm một thời gian nữa và cần lưu ý là việc kéo dài này thường chủ yếu là do việc thỏa thuận các điều khoản nhằm tiết kiệm chi phí/ngân sách từ phía nhà nước.
Khi một thỏa thuận được ký kết, thời gian để xây dựng và đem vào hoạt động là tùy công trình nhưng thường là một khoảng gian dài. Như vậy, rủi ro có thể phát sinh ở bất cứ giai đoạn nào cho nhà đầu tư và đây là các rủi ro mặc định phải chịu khi quyết định tham gia vào một PPP.
Về việc hỗ trợ thu hồi đất để thực hiện dự án, Dự thảo chỉ đề cập: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì, phối hợp với cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng tổ chức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và hoàn thành các thủ tục giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án theo quy định của pháp luật về đất đai, hợp đồng dự án PPP và các hợp đồng liên quan”.
Ngoài ra, ở Điều 80 của Dự thảo đề cập thêm về ưu đãi đầu tư như sau: “Doanh nghiệp dự án PPP được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc cho phép sử dụng tài sản công khác để thực hiện hợp đồng PPP”.
Đây là một quy định chung chung và hoàn toàn chưa thể hiện được sự hỗ trợ rõ ràng cho nhà đầu tư, ví dụ như việc đảm bảo này sẽ được tiến hành trong thời gian bao lâu và những cơ chế áp dụng khi thời gian hỗ trợ thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất kéo dài quá mức.
Khi quá trình thu hồi đất bị đình trệ vì một nguyên do nào đó thì sẽ trở thành rủi ro về địa điểm, từ đó kéo theo hàng loạt rủi ro khác như rủi ro thử nghiệm vận hành, rủi ro tài trợ, rủi ro thu nhập, rủi ro kết nối, rủi ro giao diện và các rủi ro khác.
Thêm vào đó, chi phí đầu tư ban đầu, chi phí xây dựng, chi phí vận hành và bảo trì cao với thời gian nhượng quyền dài sẽ làm cho nhà đầu tư không đủ thu nhập để trả nợ đầu tư, lãi và có được lợi nhuận dự kiến.
Thời gian chuyển giao cũng sẽ gây ra các rủi ro ngoài dự kiến như sự thay đổi tiền tệ, lạm phát,… Do đó, các dự án PPP theo các quy định của Dự thảo sẽ không hấp dẫn đối với các đối tác tư nhân và sẽ không thành công trong đấu thầu rộng rãi.
Vậy làm thế nào để thay đổi chế độ hợp đồng PPP hiện tại nhằm tăng cường lợi nhuận thông qua tỷ lệ hợp đồng cũng như các thỏa thuận chia sẻ rủi ro cho cả nhà đầu tư và Nhà nước?
Giải pháp cơ bản nhất chính là các dự án PPP phải có mức độ khả thi về kinh tế có thể đảm bảo an ninh cho đầu tư cho các nhà đầu tư khỏi những hạn chế và rủi ro trong việc lập kế hoạch, thực hiện, vận hành và đầu tư tổng thể.
Sự sửa đổi về luật cần cung cấp sự chắc chắn trong kinh doanh, cấp phép và khuyến khích để cải thiện tính khả thi về kinh tế của các dự án được cung cấp.
Khi xây dựng những quy định về PPP, cần cân nhắc đến bốn yếu tố quan trọng là: Giá trị ròng hiện tại, tỷ lệ chi phí lợi ích, thời gian hoàn vốn, và tỷ lệ hoàn vốn nội bộ. Ngoài ra, cần có những quy định để tăng cạnh tranh giữa các nhà thầu tiềm năng trong việc đấu thầu các dự án PPP, tránh tình trạng chưa diễn ra đã biết ai trúng thầu.
Cần nhận định rằng ngân sách nhà nước không thể hỗ trợ toàn bộ nhu cầu tài chính cho việc phát triển cơ sở hạ tầng; do đó, chính phủ cần khuyến khích sự tham gia nhiều hơn của các nhà đầu tư thông qua PPP.
Để hấp dẫn hơn đối với các nhà đầu tư, chính phủ có thể cung cấp các chính sách hoặc một số loại ưu đãi cho các nhà đầu tư, ví dụ như chính sách khuyến khích bảo trì dựa trên hiệu suất, chính sách khuyến khích đầu tư, chính sách khuyến khích hoàn thành dự án, tiền thưởng ưu đãi hoặc khấu trừ từ khi bắt đầu hợp đồng như Indonesina đã áp dụng cho các dự án PPP về cơ sở hạ tầng giao thông.
Có thể thấy dù đã có những nỗ lực trong việc ban hành các quy định mới về PPP nhưng nội dung Dự thảo luật chưa có sự hỗ trợ cụ thể cho các nhà đầu tư. Hệ quả của vấn đề này là các nhà đầu tư sẽ không mặn mà tham gia vào các dự án PPP và sự ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) không đáp ứng được mục tiêu đề ra.
(*)Học viện Tư pháp
LUẬT PPP: SÂN CHƠI CHO DÂN CÒN QUÁ HẸP VÀ PHIẾN DIỆN
LS NGUYỄN TIẾN LẬP*/ TVN 11-5-2020

 Đọc Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) đang được Ban soạn thảo lấy ý kiến để trình Quốc hội trong kỳ họp sắp tới, tôi băn khoăn trong việc định vị luật này thế nào trong hệ thống pháp luật?

700 ngàn tỷ đồng và 'hỏa lực chính' của mặt trận thứ hai
Việt Nam đưa ra các gói hỗ trợ chưa từng có tiền lệ
Luật PPP cần tạo nền tảng công khai, minh bạch
LTS: Dự thảo Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), một trong những luật kinh tế đáng quan tâm nhất trong những năm gần đây, sẽ được xem xét ở kỳ họp Quốc hội tới đây. Tuần Việt Nam xin trân trọng giới thiệu góc nhìn của Luật sư Nguyễn Tiến Lập, Thành viên NH Quang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam (VIAC) như là đóng góp cho dự luật được kỳ vọng này.
Không khỏi băn khoăn 
Nếu coi đó là Luật về đầu tư được ban hành với căn cứ duy nhất là Hiến pháp thì phải chăng nó sẽ tạo nên một khung pháp luật hoàn toàn mới, từ luật đến một loạt văn bản hướng dẫn thi hành cho các vấn đề về hoạt động và dự án đầu tư có yếu tố hỗn hợp công tư?
Lưu ý rằng các Nghị định về đầu tư theo phương thức đối tác công tư trước đây (mà văn bản hiện đang có hiệu lực là Nghị định 63/2018) đều được ban hành cho mục tiêu cụ thể hoá Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công và trên cơ sở tuân thủ Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Quản lý sử dụng tài sản công, Luật Đất đai... Vậy, nếu làm Luật PPP là mở một con đường thứ ba bên cạnh đầu tư tư nhân (theo Luật Đầu tư) và đầu tư nhà nước (theo Luật Đầu tư công) thì liệu nó sẽ tách biệt hay tương tác thế nào với hàng loạt các luật hiện hành về đầu tư, quản lý ngân sách, quản lý tài sản công, tài chính – ngân hàng, hợp đồng, tố tụng giải quyết tranh chấp...?
Đặc biệt hơn, Dự thảo Luật PPP, tại Điều 45 có quy định một loại hợp đồng PPP mới gọi là Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (tiếng Anh gọi tắt là “O&M Contract”), theo đó một đơn vị tư nhân được Nhà nước thuê quản lý, khai thác một công trình là tài sản công mà hoàn toàn không bỏ vốn đầu tư. Hoạt động này rõ ràng không liên quan đến đầu tư như tên gọi của Luật, nếu thế, một khi đã mở rộng đối tượng điều chỉnh thì tên gọi của Luật này có cần thay đổi để trở thành một luật chung về hợp tác công tư hay không?
Tuy nhiên, nếu mở rộng pham vi điều chỉnh thì nội dung của Dự thảo Luật như hiện tại lại quá hẹp và phiến diện, chỉ tập trung vào các quan hệ đầu tư và dự án đầu tư. Bởi vậy, có lẽ trước hết Ban soạn thảo sẽ cần làm rõ đây là luật gì?
Luật PPP: sân chơi cho dân còn quá hẹp và phiến diện
Xã hội nói chung và các khu vực kinh tế tư nhân nói riêng đặt niềm tin và hy vọng rất lớn vào các quyết sách mới và đúng của Quốc hội trong việc thông qua Luật PPP sắp tới. Ảnh: Lê Anh Dũng/VietNamNet
Là luật gì?
Trên thế giới, đã thành thông lệ chung, các hoạt động hợp tác công tư (PPP) không tạo tiền đề để hình thành bất cứ một hệ thống hay khung pháp luật riêng và độc lập nào. Lý do đơn giản là về nguyên lý các hoạt động của Nhà nước và tư nhân vốn luôn luôn được phân định một cách rõ ràng, minh bạch, thậm chí nhiều khi còn đối lập nhau. Cơ chế PPP chỉ ra đời như một sáng kiến chính sách có tính đột phá ở một số quốc gia từ đầu những năm 90 của thế kỷ trước, xuất phát từ mâu thuẫn rằng trong khi chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước ngày càng tăng thì nguồn lực và năng lực của nó lại không tương xứng hay bị giới hạn.
Cụ thể, đó là các khó khăn về ngân sách trong chi tiêu công để phát triển hạ tầng và sự tụt hậu về quản trị và công nghệ của Nhà nước so với khu vực tư nhân trong bảo đảm cung cấp dịch vụ công. Sáng kiến chính sách này, tuy nhiên, không được hiểu và ứng dụng đồng nhất ở mỗi nơi và mỗi lúc, tuỳ thuộc hoàn cảnh và nhu cầu thực tế của mỗi quốc gia. 
Đặc biệt, bởi tính phức tạp và khá nhiều các hệ luỵ phát sinh khi triển khai, cơ chế PPP trong nhiều năm qua chỉ được thừa nhận chung như một giải pháp tình thế hơn là một khuynh hướng chính thống và chủ đạo trong các hoạt động nhà nước nói chung và chính sách phát triển nói riêng.
Do đó, từ góc độ pháp luật, PPP không có cơ chế riêng và chuyên biệt mà được điều chỉnh bằng các hợp đồng cụ thể giữa hai bên Chính phủ và tư nhân. Hợp đồng này tuân thủ mặt bằng pháp luật chung với đặc trưng quan trọng nhất là cơ quan nhà nước từ bỏ quyền miễn trừ tố tụng để đàm phán, thoả thuận bình đẳng với đối tác tư nhân.
Trong nhiều trường hợp, nội dung các hợp đồng PPP tập trung vào việc Nhà nước nhượng quyền, cho phép các đơn vị tư nhân phát triển, sở hữu và kinh doanh công trình hạ tầng hoặc coi họ là đối tác để thuê vận hành, khai thác các công trình PPP sẵn có. Các thoả thuận chứa đựng các ràng buộc, cam kết về quyền và nghĩa vụ khác nhau tuỳ thuộc vào tính chất, nội dung từng dự án và nhu cầu thực tế của Chính phủ.
Các Luật về PPP, do vậy nếu có thường chỉ là luật khung quy định nguyên tắc chung, hoặc để Cơ quan lập pháp kiểm soát các cấp chính quyền hành pháp khi hợp tác với tư nhân, hoặc để khuyến khích tư nhân tham gia các chương trình mục tiêu nhất định của Chính phủ. Đặc điểm này rất quan trọng bởi nó tạo sự linh hoạt cần thiết cho quá trình xây dựng và triển khai hiệu quả các dự án PPP trên cơ sở các thoả thuận hợp đồng có hiệu lực như luật đối với các bên tham gia.
Về mục tiêu chính sách, PPP thường được triển khai một khi Chính phủ không thể tăng trần nợ công để huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu, hoặc cần bổ sung hay thay thế năng lực quản trị yếu kém của mình bằng sự tiến tiến và hiệu quả của khu vực tư nhân. Tuy nhiên, để bảo đảm giám sát tính hiệu quả, bất cứ khi nào có đề xuất PPP thay cho đầu tư hay mua sắm công thì người ta thường lập một dự án công song hành để làm đối chứng. Lý do bởi theo tính toán của nhiều chuyên gia, nếu chỉ nhằm vào tiêu chí huy động vốn cho các dự án thì việc phát hành trái phiếu chính phủ đôi khi sẽ có lợi hơn vì giá rẻ và dễ thực hiện. Ngoài ra, trong bối cảnh phát triển bao trùm, yếu tố lợi ích xã hội và cộng đồng ngày càng được xem trọng khi triển khai các dự án PPP lớn. Do đó, yêu cầu về sự tham gia, phản biện của người dân như đối tượng bị tác động trước khi triển khai dự án được coi là bắt buộc.
So sánh với thực tiễn và kinh nghiệm như trên của thế giới, những dự án PPP đã triển khai ở nước ta, dù có thể mang lại những thành công bề nổi nhưng có nhiều điểm chưa phù hợp. Nếu coi việc huy động được 70 tỷ USD để triển khai 336 dự án PPP trong một thời gian ngắn là một thành thích thì cũng thấy rằng: Có khoảng 80% vốn đó lại không đến từ các nhà đầu tư tư nhân mà lại là vốn xã hội qua tín dụng ngân hàng. 
Có nghĩa rằng, nếu Chính phủ tránh được vượt trần nợ công thì các rủi ro tài chính của dự án cuối cùng vẫn được Nhà nước bảo đảm. Mặt khác, các yếu tố về quản trị và công nghệ vượt trội của khu vực tư nhân cũng không được phát huy, bởi nhiều tuyến đường BOT không đạt chất lượng kỳ vọng. Chưa nói tới việc 57% các dự án được triển khai dưới hình thức BT bằng cách đơn giản “đổi đất lấy cơ sở hạ tầng”.
Những mục tiêu hướng tới
Vậy, với các đánh giá ở trên thì Luật PPP khi ban hành cần đạt được các mục tiêu nào?
Chắc chắn các khiếm khuyết trong quá trình triển khai các dự án PPP vừa qua cũng như các hạn chế trong các Nghị định hiện hành về PPP cần được khắc phục. Tuy nhiên, xét trong bối cảnh hệ thống pháp luật hiện hành đã khá đầy đủ và đồng bộ, đồng thời với yêu cầu bảo đảm tính ổn định và khả năng dự báo của pháp luật cho các hoạt động đầu tư, kinh doanh của khu vực tư nhân, tôi xin đề xuất về định hướng nội dung và cấu trúc của Luật PPP như sau:
Luật PPP: sân chơi cho dân còn quá hẹp và phiến diện
Trong khi dự án BT ở HN chưa hoàn thành thì trên phần đất đối ứng Công ty Lã Vọng đã xây dựng hàng trăm căn nhà liền kề để bán, thu về hàng nghìn tỷ đồng.
Thứ nhất, Luật này cần được coi là tiếp nối của ba luật có liên quan trực tiếp là Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu, theo đó xác định hợp tác công tư là một giải pháp đặc biệt được xem xét để áp dụng trong hai tình huống như sau: Một là có nhu cầu thực hiện một dự án thuộc lĩnh vực đầu tư của Nhà nước theo Luật Đầu tư công trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo định kỳ; Hai là, Cơ quan nhà nước có nhu cầu thuê dịch vụ của tư nhân để thực hiện nhiệm vụ của mình dưới hình thức mua sắm dịch vụ công theo Luật Đấu thầu.
Thứ hai, Luật này cần quy định các lĩnh vực nhất định của đầu tư công và mua sắm công không được thực hiện dưới cả hai hình thức PPP hoặc “xã hội hoá” như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu, sản xuất sản hàng hoá, sản phẩm thiết yếu và cung cấp dịch vụ công thiết yếu cho nền kinh tế và xã hội. Điều này là cần thiết bởi vừa qua tại các thành phố lớn đã có những dự án cung cấp nước sạch cho phép tư nhân đầu tư theo cơ chế thị trường dưới hình thức “xã hội hoá”, vừa không bảo đảm nguyên tắc tự do cạnh tranh vừa không bảo đảm quyền lợi chính đáng của người tiêu dùng. Luật PPP cũng đồng thời nên cấm hình thức đầu tư theo hợp đồng BT vốn vừa không phù hợp với bản chất của PPP, vừa tạo các điều kiện trục lợi chính sách thông qua cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”.
Thứ ba, Luật này cần quy định các điều kiện cần và đủ để thực hiện một dự án PPP kèm theo cơ chế giám sát quá trình quyết định và triển khai dự án. Chẳng hạn, Cơ quan nhà nước chỉ quyết định chủ trương áp dụng hình thức PPP một khi nó chứng minh được sự tính hiệu quả cao hơn so với đầu tư công hay cung cấp dịch vụ công trực tiếp bởi Nhà nước. Trong trường hợp Nhà nước nhượng quyền cho tư nhân cung cấp dịch vụ công ích có thu phí trực tiếp từ người dùng thì vẫn phải bảo đảm quyền lựa chọn dịch vụ của người tiêu dùng, hoặc ít nhất không gây bất lợi hơn  so với điều kiện mà họ được hưởng trước đó. Một yêu cầu khác nữa cũng cần đặt ra, đó là thực hiện công khai, minh bạch hoá, bảo đảm trách nhiệm giải trình về quá trình quyết định và thực hiện dự án PPP cũng như tạo điều kiện cho sự tham gia, góp ý kiến của người dân và các đối tượng chịu sự tác động của dự án.
Thứ tư, bởi căn cứ triển khai các dự án PPP chính là các hợp đồng ký kết giữa chủ thể tư nhân và Cơ quan nhà nước, quá trình đàm phán, thoả thuận giữa hai bên có ý nghĩa quyết định. Quá trình này, tuy nhiên rất phức tạp, đòi hỏi cả trình độ chuyên môn và kinh nghiệm thực tế ở mức cao. Do đó, tiếp thu kinh nghiệm của các nước đã thực hiện chính sách PPP, Luật này cần quy định về thành lập một Cơ quan thông tin và tư vấn PPP tập trung (còn gọi là Trung tâm PPP) trực thuộc một Bộ quản lý về đầu tư công ở trung ương. Trung tâm này có chức năng nghiên cứu, tổng kết kiến thức, kinh nghiệm về PPP để tham mưu chính sách chung cũng như tư vấn triển khai các dự án PPP cụ thể, đặc biệt là tư vấn đàm phán và ký kết hợp đồng PPP.
Với tinh thần trên, tôi tin rằng xã hội nói chung và các khu vực kinh tế tư nhân nói riêng đặt niềm tin và hy vọng rất lớn vào các quyết sách mới và đúng của Quốc hội trong việc thông qua Luật PPP sắp tới.
Luật sư Nguyễn Tiến Lập, Thành viên NH Quang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam (VIAC)
LUẬT PPP: CẦN TRÁM NHỮNG LỖ HỔNG 'CHẾT NGƯỜI' TRONG DỰ ÁN BT
TRẦN VĂN TƯỜNG/ TVN 12-5-2020

- Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) đang được đưa ra lấy ý kiến, trong đó loại hình đầu tư dự án xây dựng – chuyển giao (BT) đang châm ngòi cho nhiều lo ngại.

Luật PPP cần tạo nền tảng công khai, minh bạch
Từ các dự án chỉ định thầu đến sân bay Long Thành
Sân bay Long Thành và chỉ định thầu
LTS:Dự thảo Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), một trong những luật kinh tế đáng quan tâm nhất trong những năm gần đây, sẽ được xem xét ở kỳ họp Quốc hội tới đây. Tuần Việt Nam xin trân trọng giới thiệu góc nhìn của Kỹ sư cầu đường Trần Văn Tường như là đóng góp cho dự luật được kỳ vọng này.
Những lỗ hổng to đùng
Thực tế thời gian qua kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP phần lớn chỉ định thầu. Trong dự án BT, không tổ chức đấu giá quỹ đất đã gây thất thoát tài sản nhà nước, dư luận bức xúc.
Đầu tháng 7-2019, Kiểm toán Nhà nước đã họp báo công bố kết quả kiểm toán năm 2018. Trong đó, đáng lưu ý là cơ quan này vẫn tiếp tục phát hiện ra các sai sót, tồn tại trong thực hiện các dự án BT, cụ thể: “Giao đất chỉ định cho nhà đầu tư BT là trái luật”.
Kết quả kiểm toán 7 dự án BT cho thấy việc giao đất chỉ định cho nhà đầu tư là trái với quy định của Luật Đất đai. Chưa kể những bất cập lặp đi lặp lại. Như tạm tính tiền sử dụng đất để xác định giá trị đối ứng khi giao đất cho nhà đầu tư tại thời điểm thực hiện dự án BT rồi đến việc xác định giá đất theo phương pháp thặng dư cho phép tính chi phí dự phòng trong chi phí phát triển bất hợp lý, không sát hoặc phụ thuộc yếu tố chủ quan dẫn đến giá đất thấp, không sát giá thị trường làm thất thoát lớn tài sản, ngân sách nhà nước.
Điển hình một trong những vi phạm nghiêm trọng của tỉnh Khánh Hòa là chỉ định nhà đầu tư, đổi nhiều "đất vàng" lấy công trình hạ tầng nhưng không đấu thầu, đấu giá đất. Chỉ riêng dự án BT xây dựng trường Chính trị Khánh Hòa với mức đầu tư khoảng 149 tỉ đồng, chính quyền địa phương đã giao gần 7.400m2 đất “vàng” cho nhà đầu tư không qua đấu giá, mà giá chỉ định thầu chưa tới 22,5 triệu đồng/m2 đối với đất ở và hơn 7,8 triệu/m2 đối với đất sản xuất kinh doanh, trong khi giá đất thị trường khu vực này cao hơn hàng chục lần. 
Luật PPP: cần trám những lỗ hổng ‘chết người’ trong dự án BT
Ảnh: Lê Anh Dũng/VietNamNet
Nỗ lực trám lỗ hổng
Để bít các lỗ hổng trong dự án BT, Chính phủ đã ban hành Nghị định 69/2019/NĐ-CP. Trong đó, bắt buộc phải đấu thầu rộng rãi với dự án BT, thời điểm hoán đổi quỹ đất, sử dụng tài sản công thanh toán cho nhà đầu tư. Tuy nhiên, chưa quy định đấu giá quỹ đất.
Nội dung “Giá trị dự án BT được xác định theo kết quả đấu thầu” nhưng đặt trong điều kiện sử dụng tài sản công thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện theo nguyên tắc ngang giá tại Khoản 2 Điều 3: “(a) giá trị tài sản công được xác định theo giá thị trường tại thời điểm thanh toán, (b) giá trị dự án BT được xác định theo kết quả đấu thầu”.
Như vậy, chỉ buộc đấu thầu với dự án BT, còn tài sản công như quỹ đất tuy lý thuyết xác định theo giá thị trường nhưng không buộc phải tổ chức đấu giá thì rất dễ rơi vào cách làm cũ.
Giá trị quỹ đất được xác định theo trình tự, thủ tục quy định tại Khoản 2 Điều 6: “(a) Giá trị quỹ đất thanh toán được xác định tại thời điểm có quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về đất đai, (b) Sở Tài nguyên và Môi trường tổ chức xác định giá trị quỹ đất thanh toán để báo cáo Hội đồng thẩm định giá đất, (c) Căn cứ kết quả thẩm định của Hội đồng thẩm định giá đất, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt giá trị quỹ đất”.
Điều này, chỉ khác ở thời điểm thanh toán cho nhà đầu tư. Còn việc xác định giá trị quỹ đất vẫn giống cách làm trước đây là lấy diện tích quỹ đất dự kiến giao cho nhà đầu tư nhân (x) với giá đất theo mục đích sử dụng mới tại Bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành nhân (x) với Hệ số điều chỉnh giá đất để tính thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành (lựa chọn quỹ đất thanh toán cho nhà đầu tư theo quy định tại Mục a, Khoản 3, Điều 5).
Nghị định 69/2019/NĐ-CP dù quy định thanh toán dự án BT bằng quỹ đất thực hiện theo nguyên tắc ngang giá, nghĩa là giá trị quỹ đất tương đương với giá trị của khối lượng xây dựng công trình BT hoàn thành theo tiến độ được cơ quan nhà nước thẩm quyền xác định theo quy định pháp luật.
Trường hợp giá trị quỹ đất thanh toán lớn hơn giá trị dự án BT thì nhà đầu tư nộp phần chênh lệch vào ngân sách nhà nước. Nếu giá trị quỹ đất nhỏ hơn giá trị công trình BT thì nhà nước thanh toán phần chênh lệch cho nhà đầu tư bằng tiền hoặc bằng quỹ đất tại thời điểm quyết toán dự án BT hoàn thành. Lý thuyết là vậy nhưng thực tế giá thị trường chuyển nhượng trong điều kiện bình thường luôn cao hơn định giá.
Nhiều địa phương định giá quỹ đất qua hình thức chỉ định thầu vẫn viện dẫn rằng ngang với giá thị trường. Giải thích khi có sai phạm hay bị dư luận phản ánh bán đất công giá rẻ như cho mà các cơ quan chức năng đưa ra thường thực hiện theo quy trình, pháp lý. Điều rất dễ thấy trong đầu tư, kinh doanh, mua bán sẽ không bao giờ có giá thị trường trong bất cứ trường hợp chỉ định thầu nào mà chỉ có duy nhất một cá nhân được tham gia.  
Giá thị trường quỹ đất không phải là đơn giá theo quy định nhà nước nhân (x) với hệ số, tổ chức nào đó thẩm định giá, vị trí ở khu vực “vàng” hay “trắc địa” mà còn là sự cạnh tranh để được quyền sử dụng.
Với dự án BT càng phức tạp hơn nữa, khó xác định giá trị quỹ đất nếu chỉ định thầu. Quỹ đất thanh toán có dự án BT là con đường đi qua? Định giá theo đất nông nghiệp hay đất ở? Giá đất đã có con đường hay chưa có con đường? Những nội dung này còn rất mù mờ, chưa được quy định cụ thể. Nếu không đấu giá, chỉ định giá thanh toán bằng cách hoán đổi quỹ đất cho nhà đầu tư là khoảng trống pháp lý rất lớn.  
Đổi ngang giá thật ra đã có từ trước đến nay, nguyên tắc này đều được nêu trong các Nghị định trước đó. Thực tế vẫn là định giá trị quỹ đất để hoán đổi cho nhà đầu tư làm dự án BT, cách làm này khó theo đúng giá đất được chuyển nhượng trên thị trường trong điều kiện bình thường, nói chung là không có cạnh tranh. Đây là kẽ hở đáng lo nhất dễ bị lợi dụng tham nhũng, lợi ích nhóm, tạo điều kiện cho các thân hữu, thiệt hại cho Nhà nước.
Nhà đầu tư thay vì trải qua thủ tục và tham gia đấu giá theo quy định mới có quỹ đất, nhưng chỉ cần làm dự án BT vẫn có quỹ đất đó với giá cả thỏa thuận với cơ quan thẩm quyền mà không cần cạnh tranh đấu giá. Giá trị quỹ đất được xác định lắm khi chưa tính đến lợi ích sẽ tăng lên rất cao nhờ dự án BT.
Chẳng hạn, quỹ đất bên kia sông hoặc bị cô lập bởi giao thông nên định giá thấp và giá trị sẽ tăng cao khi làm dự án BT là tuyến đường đi qua hoặc cây cầu nối với trung tâm thành phố hay khu đô thị, hành chính, thương mại, dịch vụ... Lẽ ra, làm những công trình này là trách nhiệm nhà đầu tư xem việc xây dựng cơ sở hạ tầng cho quỹ đất để kinh doanh thì lại đẩy qua cho phía Nhà nước thực hiện.
Thách thức cho Luật PPP
Cả nước còn rất nhiều vùng đất rộng lớn bị bỏ hoang, lãng phí tài nguyên trong nhiều năm, kể cả ở các thành phố lớn. TP.HCM có diện tích rộng lớn khoảng 2.100km2, mật độ xây dựng chủ yếu tập trung nơi nội thành, ngoại thành và vùng ven còn rất nhiều đất trống mà nhất là ở các huyện Chủ Chi, Hóc Môn, Bình Tân, Nhà Bè, Cần Giờ… Riêng huyện Củ Chi là vùng đất đầy tiềm năng, có diện tích gần 500km2 bằng 1/4 tổng diện tích của thành phố nhưng dân số chỉ chừng 400.000 người (bằng 3 phường trong nội thành).
Vấn đề nên đặt ra, làm thế nào thu hút được nhiều nhà đầu tư tham gia mới có thể tổ chức đấu thầu, không còn tình trạng chỉ định thầu như thời gian qua, bảo đảm tính công khai, minh bạch và sự công bằng, hài hòa lợi ích giữa nhà nước và nhà đầu tư dự án PPP.
Dự án BT, thay vì đề xuất siết chặt lại hoặc thậm chí hủy bỏ, hãy khắc phục các tồn tại để thu hút nguồn lực lớn phục vụ phát triển và đánh thức nhiều vùng đất đang bị bỏ hoang.
Luật PPP: cần trám những lỗ hổng ‘chết người’ trong dự án BT
Luật PPP: cần trám những lỗ hổng ‘chết người’ trong dự án BT. Ảnh: Lê Anh Dũng/VietNamNet
Trong dự thảo Luật PPP tại Điều 46, Khoản 3: Về phân loại hợp đồng dự án BT, nhà đầu tư được thanh toán theo một trong những phương thức (a) bằng tài sản công theo quy định pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công; (b) bằng quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ khác; (c) bằng số tiền thu được từ đấu giá tài sản công. Như vậy, sẽ có nhiều hình thức thanh toán, chưa khắc phục triệt để tồn tại xác định quỹ đất theo giá trị tương đương.
Cần quy định cụ thể trong Luật PPP, bắt buộc phải tổ chức đấu giá quỹ đất trong dự án BT. Đó cũng là cách khắc phục tồn tại về thanh toán dự án BT bằng quỹ đất thực hiện theo nguyên tắc ngang giá, nghĩa là giá trị quỹ đất tương đương với giá trị của khối lượng xây dựng công trình BT tại Nghị định số 69/2019/NĐ-CP ngày 15-8-2019.
Trong khi ngân sách còn hạn chế, không thể hoàn thiện hạ tầng nếu chỉ dựa vào đầu tư công hay chỉ ODA, BOT mà còn phải thu hút nhiều nguồn lực lớn từ dự án BT. Cần tháo gỡ những trở ngại, rào cản đã nêu.
Hãy tạo cơ chế và chính sách phát triển hạ tầng thật sự minh bạch, công bằng, cởi mở, hài hòa lợi ích, hấp dẫn nhà đầu tư sao cho lựa chọn được đối tác phù hợp với chiến lược định hướng phát triển, nâng cao năng suất cạnh tranh.
Làm sao trao đổi ngang giá, phù hợp với giá thị trường đối với quỹ đất? Chỉ có một cách duy nhất là tổ chức đấu giá quỹ đất công khai, minh bạch và có sự cạnh tranh để sử dụng.
Dự án BT hãy thay đổi cách làm, biến thành cơ hội “đánh thức” những vùng đất rộng lớn bỏ hoang bấy lâu nay. Quỹ đất cần giải phóng mặt bằng xong mới đưa vào kế hoạch tổ chức đấu thầu, chọn đơn vị trả giá cao nhất, lấy tiền đó thanh toán cho nhà đầu tư.
Một khi các nhà đầu tư tham gia đấu giá sẽ tính toán kỹ, phát huy hết giá trị quỹ đất được quy đổi ra tiền tương ứng giá chuyển nhượng trên thị trường trong điều kiện bình thường. Hơn nữa, có xét đến yếu tố hưởng lợi nếu có công trình BT đi qua, cạnh tranh công bằng.
Các quỹ đất ở khu đô thị Thủ Thiêm (Q.2) nếu đấu giá sẽ được tính đến tiềm năng, lợi thế đã kết nối hầm Thủ Thiêm cùng với tuyến đường Võ Văn Kiệt - Mai Chí Thọ và 4 tuyến đường BT và nhiều công trình khác, kể cả cơ sở hạ tầng kỹ thuật được quy hoạch.
Kèm theo đó là công khai các kế hoạch, quy hoạch phát triển toàn bộ địa bàn liên quan. Quỹ đất cũng nên có sẵn quy hoạch phát triển theo định hướng của Nhà nước, nhà đầu tư nào sử dụng đều tuân thủ, không xảy ra tình trạng muốn làm gì thì làm.
Như vậy vừa tính ngang giá, nhà đầu tư bỏ tiền làm dự án theo định hướng phát triển của Nhà nước.
Kỹ sư Trần Văn Tường
Luật PPP: sân chơi cho dân còn quá hẹp và phiến diện

Luật PPP: sân chơi cho dân còn quá hẹp và phiến diện

 - Đọc Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) đang được Ban soạn thảo lấy ý ....
VẪN CÒN NHỮNG KHÁI NIỆM MẤU CHỐT CẦN XÁC ĐỊNH LẠI TRONG DỰ THẢO LUẬT PPP
LS NGUYỄN TIẾN LẬP*/ TBKTSG 17-5-2020

(TBKTSG) - Dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đã được công bố lấy ý kiến để trình Quốc hội thông qua vào kỳ họp tới đây. Tuy nhiên, nếu đọc dự thảo luật, chúng ta vẫn thấy nhiều khái niệm cơ bản sẽ là các chế định quan trọng của luật cần được xem xét lại.
Câu hỏi đặt ra là nhà đầu tư có phải là người bỏ vốn cho dự án hay không và tỷ lệ bao nhiêu? Ảnh minh họa Lê Anh.
Dự thảo Luật có định nghĩa chung, đó là tổ chức có tư cách pháp nhân được thành lập theo quy định của pháp luật, tham gia đầu tư theo phương thức PPP. Tuy nhiên, nội dung các quy định xác định nhà đầu tư chính là bên đề xuất dự án PPP (đối tác công tư) và sau đó được chấp nhận để ký hợp đồng dự án PPP.
Tinh thần xuyên suốt dự thảo luật thể hiện sự nhấn mạnh vai trò, trách nhiệm của nhà đầu tư đối với số phận dự án và cam kết với cơ quan nhà nước. Câu hỏi là nhà đầu tư có phải là người bỏ vốn cho dự án hay không và tỷ lệ bao nhiêu?

Về bản chất và trên thực tế, nhà đầu tư PPP thông thường chỉ là người phát triển dự án (developer) và họ chỉ bỏ ra khoản vốn ban đầu tối thiểu ở mức 10-20% tổng vốn đầu tư.
Đối với nhiều dự án thực hiện dài hạn, nhà đầu tư thậm chí sẽ rút lui ngay sau khi công trình hoàn thành bằng cách chuyển nhượng vốn cho bên khác, hay chí ít cũng không tham gia gì vào vận hành dự án.
Tại Việt Nam còn có tình trạng sau khi dự án được phê duyệt, nhà đầu tư vay vốn, thế chấp bằng tài sản dự án để tự xây dựng công trình, thu hồi ngay cả gốc và lời cho phần vốn ban đầu đã bỏ ra.
Cho nên, dù có rút lui hay không thì họ cũng không còn quan tâm đến số phận của dự án nữa, nếu có rủi ro thì công ty dự án (là bên vận hành) và ngân hàng cho vay sẽ gánh chịu. Như thế thì việc tập trung sự quan tâm vào nhà đầu tư liệu có hợp lý không, trong khi nhà đầu tư theo nghĩa bỏ vốn thật với tỷ lệ lớn có thể là các bên khác?
Do đó, để kiểm soát được dự án PPP trong suốt quá trình triển khai nhiều năm thì cần thay đổi cách tiếp cận vấn đề, coi nhà đầu tư PPP như hiện nay là bên phát triển dự án (thông lệ quốc tế gọi là “developer” hay “sponsor”). Từ đó, việc kiểm soát của Nhà nước dồn sự chú ý vào các chủ thể khác quan trọng hơn là doanh nghiệp dự án (chính là bên gắn bó trọn đời với dự án) và bên tài trợ nói chung (bao gồm ngân hàng, chế định tài chính và/hoặc các nhà đầu tư đơn lẻ khác) là những chủ thể bỏ vốn đầu tư đích thực vào dự án.
Dự thảo luật định nghĩa hợp đồng dự án là “thỏa thuận bằng văn bản giữa cơ quan ký kết hợp đồng với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP về việc nhượng quyền để thực hiện dự án PPP theo quy định của luật này”.
Định nghĩa này quá hẹp và đơn giản. Theo thông lệ chung, các hợp đồng dự án PPP là một bộ tài liệu gồm nhiều thỏa thuận, hợp đồng khác nhau, tất cả đều quan trọng và có tính liên kết mật thiết với nhau như: hợp đồng nhượng quyền; thỏa thuận cổ đông; hợp đồng vay vốn; hợp đồng xây dựng; hợp đồng thế chấp, bảo lãnh; hợp đồng tư vấn; hợp đồng vận hành,... Tất cả các hợp đồng này (ở dạng dự thảo hoặc ký tắt) đều phải được xem xét và thẩm định ở các khâu để bảo đảm tính khả thi của dự án.
Cũng cần lưu ý, không phải tất cả các trường hợp hợp tác đối tác công tư đều có sự nhượng quyền của Nhà nước cho tư nhân. Đọc dự thảo luật vẫn thấy toát lên tư duy và hành xử cũ, đó là cơ quan thẩm định, phê duyệt rất quan tâm tính khả thi của dự án nhưng chỉ tập trung vào tư cách, năng lực chủ đầu tư, báo cáo nghiên cứu khả thi và vấn đề vốn hay kinh nghiệm. Đó chủ yếu là những thông tin và tài liệu một chiều do chủ đầu tư tự lập ra.
Trong khi đó, tính khả thi dự án phải được xem xét toàn diện, ở tầm dài hơn và đặc biệt phải thể hiện cam kết có tính ràng buộc pháp lý của tất cả các bên tham gia. Do đó, tôi đề xuất mở rộng khái niệm hợp đồng dự án, bổ sung thêm các thỏa thuận, hợp đồng khác để tất cả dự thảo hồ sơ này cùng được xem xét và thẩm định, bảo đảm tính đầy đủ về thông tin khi quyết định chủ trương hay phê duyệt dự án PPP.
Theo dự thảo luật, quy trình chung bao gồm năm bước (thẩm định báo cáo tiền khả thi và quyết định chủ trương, phê duyệt báo cáo khả thi và dự án, lựa chọn nhà đầu tư, thành lập doanh nghiệp dự án và ký hợp đồng, triển khai dự án). Tôi có hai góp ý:
Một là, đối với từng dự án, cơ quan nhà nước chỉ nên bỏ tiền ban đầu lập báo cáo tiền khả thi để quyết định chủ trương (mà không lập báo cáo khả thi). Sau khi có nhà đầu tư quan tâm thì họ sẽ bỏ chi phí để lập báo cáo khả thi để tiết kiệm và tránh lãng phí ngân sách. Bởi không có ai bỏ tiền đầu tư dựa vào báo cáo khả thi do người khác lập cả.
Hai là, về thực chất và theo thông lệ chung, trong quy trình dự án, bước quan trọng nhất và cũng là khó khăn, gay go nhất lại chính là “đàm phán dự án và các hợp đồng PPP”, tức là sự tương tác đa bên giữa cơ quan nhà nước và các bên tham gia dự án, thay vì một bên giải trình và bên kia quyết định theo cơ chế xin - cho. Bản chất của PPP vốn là hợp tác bình đẳng là vậy, và điều này mới bảo đảm cho tính khả thi của dự án theo nghĩa xác lập cam kết pháp lý và tính chịu trách nhiệm của các bên.
Quá trình đàm phán này có thể phức tạp và kéo dài vì mang tính chuyên môn rất cao nhưng hoàn toàn cần thiết. Luật PPP, do đó, cần quy định bổ sung công đoạn này như một bước độc lập vào quy trình thực hiện dự án như nói trên.
Có thể nói rằng đây là vấn đề nổi cộm lớn và chưa được xử lý thành công trong tất cả các dự án PPP đã triển khai vừa qua, đặc biệt là các dự án BOT giao thông đường bộ.
Về nguyên tắc, cả nguồn và cách huy động vốn cho các dự án PPP khác nhau sẽ khác nhau, tùy thuộc vào đối tượng, tính chất của dự án, năng lực của nhà phát triển dự án cũng như đặc điểm cụ thể của thị trường tài chính ở từng thời điểm có liên quan.
Tuy nhiên, xin lưu ý một điểm chung, đó là cần tăng tối đa nguồn vốn tư nhân trực tiếp, nhất là trong điều kiện của nước ta khi Nhà nước còn duy trì kiểm soát một số ngân hàng thương mại lớn. Nếu phần vốn vay thương mại của ngân hàng quá lớn, sẽ đồng nghĩa không chỉ hệ thống ngân hàng thương mại mà còn cả Nhà nước sẽ là bên gánh chịu rủi ro tài chính thay cho tư nhân một khi ngân hàng được bảo đảm không phá sản.
Do đó, phù hợp với bản chất triển khai các dự án PPP dựa trên vốn đầu tư dài hạn, theo nguyên lý chung, các dự án PPP (đặc biệt là dự án BOT đường giao thông hay hạ tầng cảng, sân bay, công trình điện, viễn thông) phải thực hiện dưới hình thức tài trợ dự án (Project finance) mà không phải tài trợ doanh nghiệp (Corporate finance).
Lý do bởi vốn của nhà phát triển dự án chỉ chiếm 10-20%, phần còn lại là huy động từ thị trường thì tính khả thi hay khả năng trả nợ phải được bảo đảm bằng chính luồng tiền từ bản thân dự án, chứ không phải bằng sức khỏe tài chính chung của doanh nghiệp ở thời điểm phê duyệt hay ký hợp đồng ban đầu.
Ngoài ra, cũng cần tạo điều kiện và khuyến khích để huy động vốn từ các nguồn khác, bao gồm cả các quỹ tài chính và nhà đầu tư góp cổ phần hay chứng khoán, thay vì “đặt cọc” vào các ngân hàng thương mại. Do đó, thông lệ các nước thường một mặt, ấn định các tỷ lệ và hạn mức của vốn tư nhân ban đầu tương thích với từng loại dự án, mặt khác quy định hình thức phát hành trái phiếu công trình mà không phải trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn.
Nếu các khái niệm nói trên không được xác định lại mà vẫn tuân theo quy định cũ của các văn bản hiện hành thì e rằng việc ban hành Luật PPP về cơ bản chỉ là hình thức nâng cấp các nghị định lên thành luật.
(*) Thành viên NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam

Người đăng: vào lúc

Không có nhận xét nào:

Đăng nhận xét

Đăng ký: Đăng Nhận xét (Atom)